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共建共治共享理念下城市社区网格化治理的出场路径研究

2021-01-21 14:16:50

【摘 要】作为基层治理新模式,城市社区网格化治理已成为政府“自上而下”管理诉求和社区“自下而上”权益诉求之间的纽带,在整合社会资源、提供优质公共产品、维护基层稳定等方面发挥着重要作用。党的十九大报告提出“打造共建共治共享的社会治理格局”,为城市社区网格化治理指明了方向。新形势下,应基于“治理理念从强调管控维稳到强调公共利益” “治理边界和职责从相对模糊到边界划分更加清晰、职责更加明确到人” “治理主体从单向度到政府、市民、企业组织、社会团体等多方协同” “治理聚焦点从关注静态的社区公共事务处理到注重动态的社区居民服务需求” “治理技术从单一指挥的传统管理到依托信息化治理”等维度,推进城市社区网格治理体系与治理能力现代化。

【关键词】共建共治共享,社区网格化治理,社区治理现代化,出场路径

正文由《领导科学论坛》杂志整理。

2004年,北京东城区首创“万米单元网格”城市管理模式,开创了我国网格化管理实践先河。历经10多年的实践探索,城市社区网格化治理作为一种基层治理新模式,已成为政府“自上而下”管理诉求和社区“自下而上”权益诉求之间的纽带,在整合社会资源、提供优质公共产品、维护基层稳定等方面发挥着重要作用。但通过对城市社区网格化治理的重新审视和反思,仍能发现其存在一些问题。结合当下我国经济社会发展态势的深刻变化和城市社区治理的阶段性任务,我们需要以共建共治共享理念重新审视城市社区网格化治理的内涵意蕴、实践困境及其出场路径。

一、打造共建共治共享的城市社区治理格局的内涵意蕴

“网格”(Grid)一词最早在20世纪90年代欧美一些国家出现,主要用于帮助分散的大学研究人员分析粒子加速器和巨型望远镜的数据。“网格的最终目的是消除信息孤岛和资源孤岛,实现信息的高度融合与共享。”[1] 近年来,随着信息化技术的发展与应用,网格的内涵不断完善,其外延不断延伸。如今“网格”的概念主要集中于信息技术和城市治理领域。在城市社区治理领域, “网格”指按照一定标准划分边界清晰的实体责任区,其目的是将各类相对分散的资源整合形成“格”与“格”的联动,为社区治理提供及时的数据信息与服务,实现互联互通、资源共享和信息共享。城市社区网格化治理是现代治理理念和网格化技术在城市社区治理中的具体实践与应用。其内涵是以现代信息技术为工具,以划分城市社区为若干网格为方式,以配备对应网格员为手段,不断实现格格互联、信息共享、多方参与,为社区居民提供优质社区管理和公共服务的基层治理新模式。这一概念凸显了社区治理主体的多元性,强调政府、社区组织和社区公民等多元主体协同参与社区治理。与传统管理模式不同,城市社区网格化治理在治理方式上强调合作性,即共同管理,注重自治、参与以及建立更多的横向结构居民组织 [2] ;在治理客体上强调公共性,注重为居民提供公共产品。二者区别详见表1。党的十九大报告提出了“打造共建共治共享的社会治理格局”的目标;党的十九届四中全会指出,推行网格化管理和服务,发挥群团组织、社会组织作用,为城市社区网格化治理指明了方向。城市社区网格化治理是一个开放的多元化系统,就其治理主体而言,既包括政府部门,也包括社会组织、群团组织、人民民群众等社会力量。作为一种结构框架,共建共治共享的城市社区治理格局是在城市社区系统和范围内生成的,是所有参与主体共同行动的结果,又是影响场域内实践主体的重要因素。新形势下,打造共建共治共享的城市社区治理格局,不仅体现了创新社会治理与保障和改善民生之间互相依存的关系,也体现了以人民为中心的城市社区治理理念。一方面,打造共建共治共享的城市社区治理格局是适应我国社会主要矛盾变化的时代要求。当前,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。作为基层治理重要一环的城市社区治理,要把社会公平正义、平衡协调发展提到重要议事日程,实现好、维护好、发展好人民的根本利益,不断提升人民的获得感、幸福感、安全感。另一方面,打造共建共治共享的城市社区治理格局是推进社区治理体系和治理能力现代化的重要保障。城市社区是国家和社会治理的基本单元,是国家治理与市民诉求间信息沟通的桥梁,是有效连接不同主体的重要载体,是推动国家治理体系和治理能力现代化的重要场域。只有注重发挥多元主体间协调协商互动功能,倡导和推进城市社区治理的法治化、程序化、规范化,借助人工智能、大数据等信息技术方式,推进智慧社区建设,形成城市社区治理网格系统,才能变管理为治理,变冲突为协调,变对立为合作,有效预防和化解利益冲突,实现城市社区治理体系和治理能力的现代化。

二、打造共建共治共享的城市社区网格化治理格局面临的困境

近年来,各地注重打造共建共治共享的城市社区治理格局,为有效化解社会矛盾、保障和改善民生、维护社会安全形势等提供了重要保障,但同时,城市社区网络化治理实践也面临许多困境。

1.网格化管理主体间权责边界不清

一方面,社区与权力部门的职责不清。明确清晰的权责边界是城市社区治理现代化的前提和基础。城市社区是自治组织,从某种意义上讲是信息上传下达的枢纽,街道办等部门是权力的主体。自实行网格化管理以来,本应由各部门负责的工作常常被分配到社区网格中,有些工作占据了网格员大量的时间和精力,甚至有些工作已超出他们的职责权限。另一方面,城市社区居委会与网格员之间职责不清。调查发现,在网格化管理实行前,城市社区事务性工作主要由居委会负责。自划分网格组以来,一些事务性工作被居委会与网格员重复处理,而另一些事务性工作时常无人负责,常产生管理的空白点。

2.网格化管理员专业化和职业化水平不高

“社区网格员是运用现代城市网络化管理技术,巡查、核实、上报、处置市政工程(公用)设施、市容环境、社会管理事务等方面的问题,并对相关信息进行采集、分析、处置的人员。”[3] 社区网格员主要包括街道干部、社区负责人、社区工作人员、警察、医生、教师等。社区网格员的专业化和职业化水平影响着社区治理成效。调查发现,以选拔考试等形式招聘的专职网格员专业素养较高,但对社区熟悉度不高;而社区居民自愿报名担任的网格员大多是以兼职为主,平时都有自己的工作,在执行任务中难免有责任心不强、操作不尽心等问题。自城市社区网格化治理实行以来,劳动保障、民政优抚、综合管理等职能工作陆续进入网格,网格员工作日益繁重。此外,网格员还要接受上级相关职能部门、街道办乃至居委会各类考核,难免影响服务效果。

3.网格化管理信息平台建设不完善

近年来, “智慧社区”建设在城市社区治理实践中不断落实,有效促进了城市社区治理的智慧转型。 “智慧社区是综合运用云计算、物联网、互联网等信息技术,打造具有预测和分析功能的社区公共数据资源平台,通过综合利用社会信息资源,实现社区治理能力智慧化。”[4] 城市社区智慧社区的推进,需要不断完善“智慧社区网格化管理信息平台”。信息平台的使用有助于管理者巡查、发现网格内市政工程(公用)设施、市容环境、社会管理事务等方面的问题,并对群众举报的网格内的问题进行核实、上报、记录等。实践中, “智慧社区网格化管理信息平台”建设存在利用率不高、开放性不足和回应性不强等问题:一是平台功能有待完善,涵盖的民生服务范围有限,在工作录入时无板块可录,平台在网格化治理中利用率有限;二是平台对于社区事务解决进程的跟踪不及时,信息开放成度有待加强;三是居民对于平台发布的服务信息关注度不强,只涉及自身事务时才会及时在平台跟进解决进度和情况,信息平台回应性不强,反馈度不够。

4.网格化社区主体参与度不足

一方面,社会组织参与不够。在城市社区,志愿者组织多为高校学生社团,社区孵化的少量社会组织也多为物业公司或社工管理机构,没有引入更多的社会组织参与其中。而且,现存社会组织参与平台和渠道有限,多为慰问独居老人、节日庆祝等临时性活动,相对流于形式,效果不明显。另一方面,居民参与意识普遍较低。通过访谈发现,一些居民对于公共事务管理的流程运作不熟悉,不能真正成为网格化治理有效主体。

三、推进共建共治共享的城市社区网格化治理格局的出场路径

1.发挥党建引领作用,实现社区治理的规范化

1)发挥基层党组织引领作用,提升治理成效。一是基层党组织与网格要同步设置,保证每个网格都有组织保障。建立健全“社区党委、网格党支部、楼栋党小组、党员中心户”的四级网格,发挥基层党组织的引领作用,通过网格化治理,做到人在网格中生活、事在网格中办理、难在网格中解决,不断打通基层党建的“最后一公里”。二是党组织负责人兼任网格骨干,以党员先锋模范作用推动网格化治理。一名党员就是一面旗帜,将党员的示范带头作用融入网格化治理的细节末梢,号召党员做好基层社区治理的信息员、巡查员、宣传员、联络员、帮扶员和调解员。

2)科学定位政府角色,从“管理”走向“善治”。随着社会的转型,基层社会治理面临碎片化的共性困境,若想真正突破瓶颈,创新社会治理模式,不能仅仅在物理空间上划分网格进行系统管理,更应该在理念上从以传统“行政”为主导的理念变为以“服务”为核心的价值导向,通过多主体共同参与管理社区公共事务,实现“网格化管理”向“网格化治理”在内涵和外延上的提升,最终实现城市社区的“善治”。

2.健全培训考核激励制度,提升网格员队伍专业化和职业化水平

1)完善职业培训和考核制度,提升网格员队伍专业素养。积极引入高等院校、专业培训机构等对网格员队伍进行专业知识的讲授和培训,以“重人本、解民困、忧民情”为服务理念,不断提升网格员队伍专业素养。依据中国就业培训技术指导中心和人力资源社会保障部职业技能鉴定中心20205月发布的社区网格员的工作任务,将网格员工作职责、服务范围、服务事项等进一步细化分解,建立健全统一考核标准。对于排查发现重大事件苗头、解决重要矛盾纠纷等行为,应该及时加以奖励;对信息录入不到位、信息更新不及时、巡查有遗漏的失职行为,应及时处置,做到奖惩分明。

2)完善激励保障制度,明晰网格员职业发展前景。一是规范并提高网格员待遇。将网格员基本工资、津贴补贴以及工作经费等纳入地方财政预算,确保足额发放、及时补给、按时拨付。同时,以岗位级别、工龄、工作表现等要素为依据,构建随地方经济增长而逐年适当递增的薪资保障机制。二是探索职称评聘人才式管理。将网格员队伍纳入各地人才信息库,参照其他职业评定程序及规则将网格员专业技术职务定级,定期开展职称评定并明确相应等级享受相应的薪资待遇。

3.依托信息技术,创新智慧化社区服务网络平台

1)加快平台功能完善升级,打造横向到边、纵向到底的网络平台。加强城市社区信息系统建设的首要任务是科学归纳网格事项,明确哪些事项需要录入信息化网格、哪些事项需要通过信息化平台高效解决等,同时进一步明确社区网格化信息平台的操作人员范围、操作权限、操作流程、规则秩序、信息规范等问题,打破“一亩三分地”的条块分割局面,打造横向到边、纵向到底的智慧社区服务网络平台。城市社区治理信息源的科学归纳有利于信息的共享与利用, “智慧社区引入技术并发挥作用的过程,也是技术与城市基层制度和组织相互建构的过程”[5] 。此外,应根据实际情况不断升级智慧社区服务网络平台,增加或者缩减相应功能模块与网格任务相匹配,确保各类事务信息成功导入。

2)规范管理平台,加强平台信息有效运用。在信息现有开放度的基础上,下放更多的操作权限给网格员,以增加信息的时效性。建立健全相关规章制度保护社区居民的信息安全,预防网格员工作流动带来的居民信息泄露隐患。 “网格只是一个地域名称,网格系统只是一个工具,网格化管理不单单只是信息技术管理,更是社会服务软实力的提升。”[6] 在平台中增加针对性强、话题性强的服务事项,增强社区居民、社会组织的双向信息互动,方便居民办理生活事务,拉近居民与社区的距离。

4.拓展多元主体参与渠道,构建共建共享共治的社区治理格局

1)鼓励引导社会组织发展,提升社区治理水平。 “社会组织是新时期社会再组织与团结的重要依托,是应对个体原子化、社区治理悬浮化的重要载体,是社区治理的补充力量。”[7] 同时,社会组织也是提升社区网格化治理水平的重要载体。截至2018年底,全国登记的社会组织已超过81万家。这些社会组织在促进居民互动、服务特殊群体、反映居民诉求等方面作用十分明显,能更好满足居民个性化、多样化服务需求。可通过政府购买服务等方式,鼓励社会组织参与社区网格化治理,并为其提供法律支持、财政供给以及人才供给等方面的制度性保障,使其以系统性的培训、专业性的组织、多样性的服务促进社区网格化治理水平进一步提升。

2)培育居民自治力量,提升居民参与度。培育城市社区社会资本,让居民在公共事务中拥有“话语权”是实现社区自治的关键。美国当代著名哲学家希拉里·怀特哈尔·普特南(Hila-ry Whitehall Putnam)认为, “社会资本是指社会组织的特征,诸如信任、规范和网络,它们能够藉由促进合作行为来提高社会效率”[8] 。要创新居民参与社区事务的形式,拓展参与渠道,不断完善社区事务公开、社区事务听证、社区事务恳谈、社区居民评议等制度,同时加强微博官方号、微信服务号、抖音官方号等各类公开渠道建设,保障社区居民在社区公共事务治理中的知情权、参与权、表达权和监督权,构建开放、民主、和谐的社区自治文化。要鼓励社区居民参与各类社会性活动,培养居民参与公共事务的意识,动员家庭骨干、社区积极分子和居民等各类力量广泛参与社区治理,不断提升居民社区参与度,增强城市社区网格化治理的向心力和凝聚力。

参考文献:

[1] Foster,C.Kesselman.The Grid:Blueprint for aNew Computing Infrastructure[M].San Francis-co:Morgan Kaufmann Publishers,1998:34-37.

[2] 夏建中. 治理理论的特点与社区治理研究[J].黑龙江社会科学,20102.

[3] 中国就业培训技术指导中心,人力资源社会保障部职业技能鉴定中心.关于对拟发布新职业信 息 进 行 公 示 的 公 告 [EB/OL].http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/zwgk/gggs/tg/202005/t20200511_368176.html2020-05-11.

[4] 朱琳,万远英,戴小文.大数据时代的城市社区治理创新研究[J].长白学刊,20176.

[5] 钱坤.社区治理中的智慧技术应用:理论建构与实践分析[J].当代经济管理,2020424.

[6] 孙涛,韩清颖.我国城市社区“网格化管理”建设:国家治理现代化在基层的创新 — —以广州市越秀区为例[J].华东经济管理,2019335.

[7] 陈友华,夏梦凡.社区治理现代化:概念、问题与路径选择[J].学习与探索,20206.

[8] Putnam,R.D.Robert Leonardi,Raffaella Y.Nanet-ti.Making Democracy Work: Civic Traditions inModern Italy [M].Princetion:Princeton Univer-sity Press,1993:167.

共建共治共享理念下城市社区网格化治理的出场路径研究

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